谁在统治现代日本?


现代日本的构造,始于明治维新。而如今执政日本天下之牛耳的国会两院各党议员,在彼时却并非缔造大和天下的核心人物。

在日本千代田区永田町,象征着立法、司法和行政三大权柄的国会议事堂、最高裁判所和内阁府在一条中轴线上,次第而立,而日本的皇居则在一侧遥遥垂视。

从现代日本政治上看,国会议事堂无愧于日本的最高机构,就算看似超然的皇居也不过是围绕着国会议事堂而已。

但在明治维新之初,皇居的遥视,无异是在强调帝国天皇在大和天下中的超然地位,而代表着三权的三大机构,不过是皇居的附属物。

这从日本核心机构的坐落地“千代田”和“永田町”的名字上就可稍窥端倪——从农本国家走出的近代日本,仍然奉行着东亚“民以食为天”的政治理念,并希望传诸千代。

事实上,在明治维新之后,国会的建立远远晚于中枢诸省——以萨摩藩和长州藩为主的天皇军倒幕成功,由此改组日本中枢机构,建立了今日日本中枢各省的雏形。

军方和官僚的先行,民选政治人物后来的格局,直接导致了日本军方在二战前的强势,以及政府里的官僚依靠着军方和天皇,拥有着足够抗衡国会的底气。

谁在统治现代日本?

因为在明治维新之后,日本国会并非最终的权力来源,既不由此产生内阁,亦不能领导军队,而只是国家机构中的立法一环,真正的大权在彼时属于日本天皇。

在二战以后,盟国虽然占领了日本,美军更是迄今为止,仍然驻扎在彼处。但日本的“改天换地”,至少在政府中枢诸省之内是有限的——美军需要日本官僚来管理日本,提供军需,降低驻军成本,这就导致日本行政系统之内的战后清洗并不彻底。

有所的不同的是,战后天皇的权威被美国大举削去,国会成为了日本的最高机构,首相因此成为了战后日本的政治首脑。

由此在二战时期,尚需要看内务省脸色,一言不合就会被警察驱散集会的各党政治人物,从而成为了日本政治的舞台中心。

国会的崛起,也同时拉开了日本“55年体制”的序幕。

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臣僚协力奉公

日本政治自1955年开始,形成了自由民主党长期执政,日本其他各党长期在野的政坛格局,而这亦是“55年体制”的滥觞。

在战后,日本之所以形成两党格局,背景是全球进入冷战时期,意识形态高度对立——在美国影响之下,为了确保日本的左翼运动不做大,战前政友会系和战前民政系的政治人物进行了合流。

这一合流,便缔造了日本战后复兴,经济高速增长的“政治秘密”——以自民党官员、中枢各省官僚为轴心,以财阀、学术领袖为辅弼的四位一体之“55年体制”。

自民党执政以后,因为党内前政友系和官僚的密切关系,以及追求经济复兴的目标,使得该党内部诞生了所谓的“禀议体系”——自民党的政策出自“政务调查会”,政调会下有对口政府诸省的相应部门,并由党内“族议员”带领对口部门的官僚共同制定该领域的政策。

也就是说,在自民党长期执政的时代,国会并不是政策的诞生地,实际产生政策的反而是自民党内部门和中枢各省,以及在日本政治中负责实际政务处理,但处于政界中下阶层的公务员和党务人员——至于各省大臣、高官,很多情况之下,只需要戳下图章通过递解上来的方案而已。

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事实上,当时在台面上的内阁高官,也未必会对治下的本省事务感到得心应手,乃至于对口——能不两眼一抹黑就已经很不容易了。

因为在“55年体制”下,党、政合流的“禀议体系”,极大的弱化了“政务官”在执政上的“作用”,很多情况下,部分内阁大臣只需要根据僚属在事前就已经制定好的方案照本宣科即可。

例如在2019年四月因为“不当言论”辞职的日本奥运大臣樱田义孝自从政以来的履历,其实就跟奥运多无关联,可根据自民党内的“年功制度”,已经履任过足足七次众议员的他,只是适逢其时,恰恰有那么一个奥运大臣之位,可供他升迁而已。

所以也就无怪乎樱田义孝会在国会质询上,面对穷追不舍的诘问,连奥运理念都一无所知的樱田义孝才会一问三不知,顾左右而言其他,最终不得已的答出“我自己也不清楚为什么会选中我来做这份工作”,然后就在日本的汹汹舆论之中,于半年之后黯然下台。

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55年体制的终结

在自民党的年功序列之中,是以众议员的“选数”作为“年功晋升”的主要参考。

以樱田义孝为例子,他首次成为众议员是在1996年,在成为“二选议员”以后得以升迁为外务大臣的政务官,成为“三选议员”则晋升为经产委员会理事,成为“四选议员”以后则又高升为文部科学省副大臣,等到2017年他七度连任众议员后,樱田义孝则一步跨入内阁大臣之列,荣任奥运担当大臣。

当然,樱田义孝可谓成也年功,败也年功,正是因为“专业不配位”,最终在国会上被质询的言语失措,黯然下台。

但哪怕大臣“专业不对口”,可日本在“55年体制”下,仍然迎来了战后的复兴,经济的高速增长。

造成这种“诡异结果”的原因,要诀则在于政务官们在“55年体制”下做到了“外行尊重内行”,“内行”的政府官僚配合自民党“专业对口”的族议员一起领导日本,再加之从1955年到1993年间,自民党的一党执政,在保持政治稳定性之余,同时也保障了政策的延续性,最终缔造了日本的经济奇迹。

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但这样内外不分也带来极为的严重的问题。

首先是国会在此期间影响力大为消减——根据日本制度,内阁是经由国会议员选举产生,本身就意味着,一旦胜选就是完全执政,在野党很难形成约束力。

而在55年体制下,由于政策诞生地从国会转移到了自民党内部和中枢各省官僚结合的“禀议体系”下。

在这种情况下,国会可谓就连“议政”的能力都失去了,只剩下一个“立法”的功能——在欧美民主制度下,在野党哪怕沦为国会里的少数派,但也可以凭借钻制度漏洞去杯葛拖延执政党的法案通过时间。

可这有个前提条件,就是知道对方法案的具体内容,从而知道哪些可以杯葛,什么不可以杯葛,需要从何时开始准备,何时开始行动。

但在日本“55年体制”中的“禀议体系”下,由于自民党第二大法案递到国会时就已经成型,所以在野党通常都会被杀的措手不及,无力杯葛。

其次,由于自民党的长期执政和国会在野党的暗弱,导致日本政府缺乏监督,以至于贪腐之风,在当时刮遍执政党和在野党,这也最终酿成了“55年体制”终结。

谁在统治现代日本?

1988年日本媒体揭发弊案:有日本公司为了经济利益,向日本国会议员、政府大臣官员和各省官僚赠送还未上市发行的股票。

在经过东京地检调查后,查明此案卷入之人足有七千余名,包括政府大臣、自民党、社会党和公明党多位名流,四十多位国会议员。最终导致当时的首相竹下登、大藏相宫泽喜一、公明党委员长矢野绚辞职,多位政府高官被捕。

此案既是利库路特案,彻底将日本公众从对政制自信之中惊醒,人们发现各党政治人物,政府官僚以及议员们并不足信,同时他们更发现在自民党多年来的执政之下,公众缺乏对政治的直接干预能力。

再加上1991-92年之间日本的泡沫经济彻底破灭,公众信心在短短数年之间,连遭政经双重打击——这带来的直接后果就是自民党在1993年的总选举之中惨败,在野党联合组阁,成立了多年来首个没有自民党的日本政府。

余韵仍在回响

细川内阁虽然上台,内阁大臣和由内阁任命的政府高官的权威依旧,但日本官僚早已熟悉了自民党和政府官僚的“禀议体系”,一时改变之下,官僚难以全面配合联合政府,联合政府亦无法如此前自民党那样熟稔的驾驭官僚们行使权力,再加上数十年来一直在野的非自民党的各党政治人物在中枢层面也缺乏实际经验,使得细川内阁的表现远远不符合日本公众的期待。

此后自民党虽然重新上台,但“55年体制”的核心虽然在于“禀议体系”,可根基却依赖于自民党的长期执政,这也是为什么“55年体制”的终结,会跟1993年的自民党组阁失败形成直接联系。

“55年体制”不存,“禀议体系”自然也无法继续维持,再加上细川内阁的前车之鉴,重新上台的自民党政府,亦开启了日本的政治改革,逮于今日自民党的年功序列虽然依旧,但政策制定的决策核心却由官僚和族议员构成的“部会-各省”,转移到了内阁手中——二十一世纪,日本政府先后成立了直属于内阁的经济财政咨问会议、规制改革会议,以及负责高级官僚仕途的内阁人事局等机构。

日本自九十年代末开始的这些改革,虽然将日本的统治权力的核心结构从“各省官僚-党内部会”变成了以内阁总理为中心。但在“55年体制”时代里存续下来的政商关系,却仍然成为了日本政治的阴影——例如森友学园问题,就成为了如今日本内阁挥之不去的“噪音”。

那么幕前统治日本的民主政治人物,幕后统治日本的官僚以及地处辅弼地位的财阀又从何而来?建立官、僚、商、学四位一体的政治互信又从何而来?——所谓“学”,既是学术领袖,在55年体制未崩溃之前,这些人负责为利益联结的相关部门做政策上的理论支持。

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答案是学阀

近代以来,产生首相最多的日本大学首推东京大学,而在拥有诸多首相校友之外,东京大学的校友还有着为数众多的财阀主、学术领袖——事实上,正是因为日本自近代以来的“学阀校友社交关系”,从而使得“55年体制”下的官、僚、商、学四位一体能够通过盘根错节的“校友关系”达成政治互信,最终形成同舟共济的政经学术体系。

校友关系在日本重要到了何种程度?

以田中角荣为例,由于他既不出身于“赤门阀”东京大学,也不出身于“稻门阀”早稻田大学,缺乏学历和校友背景,因此在日本政坛缺乏足够的奥援,以至于在首相选举中一度落入下风。

好在他精心培养的女儿田中真纪子有着“稻门阀”的学历背景,通过女儿作为桥梁,田中角荣才跨党派的争取到了稻门阀校友力量的支持,从而成为了一代首相——在日本,校友关系有时候还重于党派关系。

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而在政坛高层以外,“学阀背景”也足以左右一个日本人的命运——在2016年的日本中央公务员考试中,出身东京大学的录取者占到了总录取人数的五分之一,次一等的早稻田大学和京都大学,录取人数则连10%都没占到。

在录取之后,在政坛拥有强大人脉的“赤门阀”校友还会互相提携——比如东京大学的新进政府者,有更大的机会能够成为重要部门的职员,并在此后仕途上得到更多的升迁机会。

当然早稻田、京都大学等“学阀”虽然在政坛影响力远不如东京大学,可也各有属于自己的“保留地”——“稻门阀”的校友充斥着传媒业,“三田阀”庆应大学校友对金融业拥有着巨大的影响力。

正是在这种情况下,尤其是泡沫经济破灭之后,日本人就只能挖空心思的试图进入学阀,成为“幕前幕后统治者的同路人”,从而不求飞黄腾达,但至少也能够跻身于“中流”之中。

这样的日本全民共识,直接就导致了日本精英教育的泛滥不可收拾。

而日本家庭供养一个学子之余,已经感到力不能支的情况下,又如何去多生多育呢?因此日本生育率一降再降,最终步入老龄化社会,以至于需要在“古来稀”的七十岁时,才能退休或者退而不休,亦或者在某一日沦为破产老人。

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